* 사회복지행정에 있어서 조직이론 *

* 사회복지행정에 있어서 조직이론

사회복지행정의 실천이론과 원칙들은 공공행정, 병원행정 경영 및 산업관리이론, 그리고 조직행동에 관한 사회과학 및 행동과학 이론으로부터 도입되었다. 이에 따라 사회복지행정에 관하여 다양하고 때로는 상호 모순되는 이론들이 존재한다. 그러나 대부분의 문헌들은 사회복지행정을 보다 일반적인 조직이론이 적용되어야 하는 실천분야로서 다루고 있다.

행정을 개념화함에 있어, 역사적으로 상당히 많은 변화가 있어 왔다. 여기에서는 Max Weber에 의한 관료제 이론, 금세기 초 개화된 Taylor와 그 후계자에 의한 과학적 관리론, Elton Mayo 등에 의한 인간관계론, 그리고 마지막으로 구조주의 접근법으로서 Simon 등에 의한 의사결정론을 중심으로 사회복지행정의 이론적 기초를 살펴 본다.

1) 관료제 이론

사회복지행정 조직의 증가와 함께 그 규모가 커지고 복잡해짐에 따라 대규모 조직들은 증대되는 규모와 복잡성을 극복하기 위하여 관료제를 발전시키고 있으며, 이것은 현대사회의 한 모습으로 간주되고 있다.

관료제는 Max Weber에 의해 처음으로 체계적으로 연구되고 분석된 조직구조의 독특한 형태이다. 관료제에 대한 Weber의 이론에 관해서는 다수의 논평들이 있으며, 조직에 관한 관료제의 중요한 특징은 다음과 같이 요약될 수 있다.

① 인간의 개성보다 오히려 공적인 지위에 기반을 둔 위계적인 권위 구조

② 이러한 지위에 따른 권위를 규정하는 규칙의 체계

③ 각기의 독특한 사례를 다루기 위한 조직과 규정의 상세한 체계

④ 명확하고 고도로 전문화된 업무상의 분업

⑤ 비인격적인 사회관계

⑥ 기술적 자격에 기반을 둔 신분보장과 함께 유급직원에 의한 관료 의 충원

Max Weber는 행정의 관료화가 완전히 성취될 경우 권력관계의 형태는 확고부동하게 확립된다고 하였다. 즉, 관료제 조직을 사회체계 내에서 자원과 권력을 동원하는 가장 효율적인 도구로 보았다. 그는 현대사회의 본질적 특징을 지배자와 피지배자사이의 권력관계의 기반이 되는 합법적 권위의 우월성으로 보았다. 따라서 관료제의 속성은 합법적이고 합리적인 규칙과 최대한의 효율성추구에서 찾아볼 수 있다.

관료제는 사회복지행정에서 발전될 수 있는 하나의 조직형태이다. 오늘날 사회사업은 사회사업가의 목표와 방법을 다스리는 제 규칙, 규정, 전문화와 위계질서의 구조 속에서 운영되고 있는 것이다.

Gilbert Smith에 의하면 사회사업가들은 주로 두 가지 측면에서 관료제에 관심을 두어왔다.

첫째, 조직의 관료제와 전문직 사이의 갈등이다. 조직의 관료제와 전문직은 모든 면에서 상반되는 것은 아니다. 양자는 몇 가지 면에서 공통적인 요소를 띠 고 있다. 그러나 이 두 모델 사이의 근본적인 차이는 관료제와 전문직의 통 제에 있어서 위계간의 차이에 있다. 전문직의 위계는 오직 자문적 관계로서 이루어지고 있으며 규율의 기본적인 원천은 전문직의 훈련과 동료집단의 규 범에서 도출된 스스로 부과된 기준에 입각해 있다. 그러나 관료제의 위계는 매우 엄격한 통제체계를 이루고 있다. 따라서 그에게는 자유재량권이 거의 없고 상관의 규칙해석에 따라야 한다. 사회사업 조직에도 전문직 조직과 관 료제 조직 사이의 갈등이 일어나고 있다.

둘째, 관료제는 조직구성원의 퍼스내리티에 미치는 영향에 대하여 관심이 있다. Merton에 의하면 관료제의 성원들은 관료제 조직에 적합한 퍼스내리티 특 성을 지닌다. Thompson은 이러한 개인적 행동양식을 언급하고 있는 바, 관 료제 조직의 특징적 성격을 관료병리(bureaupathology)란 말로써 과장하고 있다. 즉 "관료적 병리는 ①규칙에 대한 의존을 과장하는 행동 ②관계에 있 어 비인격성을 과장하는 행동③업무에서 사소한 권리나 특권을 주장하는 행 동 ④변화에 반대하는 행동 등이다." 물론 관료병리는 전형적인 관료제 행정 에만 한정된 것은 아니며 전문직 사회사업가들도 역시 관료병리적 행동을 나타낼 수 있다. Thompsom은 "관료병리란 조직 내에서 부하 직원들을 잘 통솔하지 못하는 사람들이 갖는 불안정에 대한 반응"이라고 주장한다. 그것 은 어떤 하나의 퍼스내리티에 한정되어 있지 않다는 것을 찾아볼 수 있으 며, 이러한 조직의 여건들은 사회사업의 많은 영역에서 나타나고 있는 것이 다.

2) 과학적 관리론

과학적 관리론의 관점은 조직의 최상의 목표로서 합리성과 효율성을 강조한다. 과학적 관리론의 창시자인 Frederick W. Taylor는 작업의 효과성과 효율성을 향상시키기 위하여 여러가지 제안을 하였다. 그는 그의 저서 Shop Management에서 작업의 효율이 노동의 분업, 작업유인 및 시간의 효율적인 사용에 의해서 얻어질 수 있다고 주장하였다. Taylor는 또한 기능적 관리(functional management)를 주장하였는 데, 이것은 작업을 분담하여 각자가 수행할 수 있는 사건의 통일성, 구조적 형태의 불변, 권위와 책임의 정확한 할당을 가정하고 있다. 따라서 사회적 조직과 비공식적인 관계의 중요성은 거의 무시된다.

과학적 관리론은 무엇보다도 조직의 효율성과 생산성을 극대화하는 데 초점을 두고 있다. 이러한 효율성과 생산성을 증진하기 위하여 과학적 관리론은 몇 가지 단계를 내포하고 있다.

첫째, 조직이 적정수준으로 달성되기 위해서는 객관적인 기준과 목표가 규정되어 있어야 한다.

둘째, 목표성취에 필요한 조직적 과정을 나타내는 모델을 개발한다. 이 모델 은 조직 내 활동의 분석과 측정에 기초한다.

셋째, 어떠한 조직 내 활동이 목표달성을 가능케 하는지를 결정하기 위하여 수학적 방법으로 분석한다.

넷째, 가장 중요한 것으로 이 모델이 제공하는 최선의 해결책과 일치하도록 조직활동을 재구성하는 것이다.

Taylor가 20세기 초 미국에서 과학적 관리법을 주장한 같은 시기에 Henri Fayol은 프랑스에서 1916년에 발간된「General and Industrial Management」에서 생산성 향상을 위한 과학적 관리의 원칙을 ①작업의 분배 ②권위 ③기강 ④명령의 통일성 ⑤지시의 통일성 ⑥개인적 이익을 일반 이익에 종속시킴 ⑦보상 ⑧중앙집중화 ⑨위계계통 ⑩질서 ⑪공평성 ⑫인사의 안정성 ⑬창의성 ⑭단체정신 등 14가지를 제시하였다.

또한 Frank Gilbreth도 20세기 초기 과학적 관리의 향상에 중요한 기여를 하였다. 그는 근로자들의 다양한 성격과 동작을 확인하는 동작 연구를 통하여 가장 효과적인 생산형태를 발견하고자 노력하였으며 생산성 향상을 위한 일련의 법칙들을 개발하였다.

이와 같이 과학적 관리론은 생상성과 관리의 향상에 지대한 기여를 한 반면, 인간 서비스 조직에 대한 과학적 관리론의 적절성을 평가함에 있어서는 다음과 같은 한계를 인식할 필요가 있다고 Y. Hasenfeld가 지적하고 있다.

첫째, 과학적 관리론은 조직적의 폐쇄체계를 다룬다. 즉 과학적 관리론은 조직의 많은 외적 영향, 그리고 조직이 다른 조직 및 사람들과의 관계의 필요성을 무시한다.

둘째, 과학적 관리론은 시간이 흘러도 변하지 않고 중요성에 따라 우선 순위를 정할 수 있는 일련의 뚜렷한 목적을 조직이 갖고 있다고 가정한다. 따라서 이 이론은 상충되고 모호한 목표를 받아들이거나 다룰 수 없다.

셋째, 이 이론은 행정간부에만 조직 목표설정의 책임을 부여하기 때문에 엘리트 주의적이라고 할 수 있다.

넷째, 과학적 관리론은 조직 구성원들 사이의 권력배분에 영향을 미치는 내적, 외 적, 정치적 과정을 무시한다.

다섯째, 이 이론은 구성원들이 금전 이외에는 아무런 동기나 관심을 갖지 않는 존재라고 가정함으로써 인간에 대한 기계적인 견해를 갖게 한다.

3) 인간관계론

Elton Mayo는 인간관계론의 창시자로서 언급된다. 과학적 관리론과 대조적으로 Mayo는 그의 유명한 Hawthorne 실험을 통하여 생산과 관리에서 인간의 태도와 감정의 중요성을 강조하였다. Fulmer에 의하면, Mayo의 Hawthorne 실험은 ①인간의 사회적 심리적 욕구는 금전적인 동기 못지 않게 효과적이며 ②작업집단의 사회적인 상호작용은 작업과업의 조직 만큼이나 영향력을 지니며 ③인간적인 요인은 어떠한 관리에 있어서도 결코 무시될 수 없다는 것을 입증하였다. 이에 따라 인간관계론의 관점은 기본적으로 사회심리학적 접근방법이며, 사기와 생산성, 동기와 만족, 리더쉽, 소집단행동의 역동성 등 조직구성원들의 행위와 그들의 상호작용이 인간관계론적 관점의 초점이 되었다.

그리고 Douglas McGregor는 그의 유명한 저서「The Human Side of Enterprise」에서 경영의 효과성과 효율성에 관하여 뛰어난 이론적 기여를 한 X이론과 Y이론을 발전시켰다. 이들 이론들은 인간의 본성과 행위에 관하여 각각 상이한 가정을 하고 있다.

X이론은 지시와 통제가 행해지는 전통적인 관리이론으로서 인간의 본성과 행위에 관하여 다음과 같이 가정한다.

첫째, 평범한 인간은 본래적으로 일을 싫어하며 가능하면 일을 하지 않으려고 한 다.

둘째, 일에 대한 이러한 인간의 속성 때문에 조직의 목표를 성취하려면 대부분의 사람들은 강제와 통제 및 지시를 받아야 한다.

셋째, 평범한 인간은 지시받기를 좋아하며 책임을 회피하고자 하며 야망이 적고 무엇보다도 안정을 원한다.

이와 대조적으로 인간관계론의 관점을 갖고 있는 Y이론은 인간의 권리와 제안이 고무되고 지지되며 민주적인 참여가 이루어지는 작업상황과 분위기를 강조한다.

Y이론과 관련되는 기본적인 가정은 다음과 같다.

첫째, 작업에서 육체적 정신적 노력의 지출은 놀이나 휴식과 같이 자연스러운 것 이다.

둘째, 외적인 통제와 처벌의 위협은 조직의 목표를 달성하는 유일한 수단이 아니 다. 인간은 자신이 헌신하고 있는 목표에 기여하기 위하여 자기통제와 자기 지시를 행한다.

셋째, 목표에 대한 헌신은 그 목표와 관련된 보상의 기능을 한다. 그러한 보상의 가장 중요한 것으로서 자기실현 욕구와 자아의 만족은 조직의 목표를 지향 하는 노력의 직접적인 산물이 될 수 있다.

넷째, 평범한 인간은 적절한 조건 하에서 책임을 받아들일 뿐 아니라 스스로 추 구한다.

다섯째, 대부분의 사람들은 조직의 문제해결에 있어 비교적 높은 수준의 창의성 과 상상력을 발휘할 능력을 갖고 있다.

여섯째, 현대 산업생활의 상황 하에서 인간의 지적 가능성은 단지 부분적 으로 활용되고 있다.

위의 X이론과 Y이론은 Maslow의 욕구단계 이론과도 관련되어 있다. Maslow는 인간의 욕구단계를 ①생리적 욕구 ②안전에 대한 욕구 ③애정의 욕구, ④긍지와 존경에 대한 욕구 ⑤자기실현의 욕구로 구분하였는데, 이 중 ①,②,③단계는 X이론에 ④,⑤단계는 Y이론에 관련되는 것이다.

4) 의사결정이론

의사결정이론은 사회복지행정의 지식발전에 기여한 또 다른 이론의 하나이다.

고전적 관료제이론이 조직에 있어 합리성 원칙을 지나치게 강조한 반면, 인간관계론의 관점에서는 이 원칙을 과소 평가했다. James March와 Herbert A. Simon은 이들 두 가지 극단적 이론을 조직행동의 의사결정모델과 연결시키려고 하였다.

March와 Simon 이론의 초점은 조직 속에서 상이한 지위를 점하고 있는 개인들의 의사결정이다. Hasenfeld에 의하면 "인간의 합리성은 제한되고 한계가 있는데, 그 이유는 인간에게 모든 가능한 대안적 선택, 선택에 따르는 결과, 그리고 각 예상된 결과의 미래가치에 대한 완전한 지식이 결여되어 있기 때문이다. 결과적으로 의사결정자들은 과거의 경험, 현존하는 자극의 선택적 인식, 관습적 대안들을 토대로 하여 단순한 현실모델을 구성함으로써 만족할 만한 해결책을 모색한다. 의사결정이 조직의 맥락 하에서 이루어질 경우, 그 의사결정을 결정하는 변수를 규정하는 주체는 조직이 된다."고 했다. 즉, 그들은 「제한된 합리성」을 개념화함에 있어 인간의 합리적 행동의 한계를 지적하고, 문제해결과 목표달성을 극대화하기보다는 만족시키는 데그쳐야 한다고 주장한다.

March와 Simon의 조직행동 모델은 개인의 의사결정을 결정하는 조직적 요인에 초점을 둠으로써 인간서비스조직의 종사자들이 클라이언트에 관하여 내리는 결정을 이해하고 설명할 수 있는 분석적 도구를 제공하여 준다. 그러나 이 모델은 다음과 같은 단점이 지적되고 있다.

이 모델은 사회심리학적 모델로서, 조직적 맥락을 기존 사실로 간주하고 조직구조의 결정요인·표준시행절차·의사소통의 형태 등에 대한 설명을 할 수 없다. 이 이론은 다양한 형태의 조직을 생성시키는 요인들에 대해서는 전혀 언급하지 않고 있다. 또한 이 이론은 조직의 환경을 변치 않는 면에서 폐쇄체계모델이다. 결론적으로 조직 내에서의 권력과 자원에 대한 상이한 권한과 분배, 그리고 조직 내 부서간에 이권을 둘러싸고 일어나는 갈등에 관한 중요한 문제들이 무시되고 있다.